Les évolutions de la loi engagement et proximité en matière de participation citoyenne

La réforme des conseils de développement est celle qui aura le plus d’impact pratique. La réforme touche au principe de la création de cette instance intercommunale, à son mode de fonctionnement, et à la possibilité de mutualiser. Tout d’abord, jusque là, la création d’un conseil de développement était obligatoire dans les EPCI à fiscalité propre de plus de 20 000 habitants, et ceux de 20 000 habitants et moins ne pouvaient pas en créer. Depuis le 29 décembre 2019, l’existence d’un conseil de développement est obligatoire uniquement dans les EPCI à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants, et ceux de 50 000 habitants et moins peuvent en créer par délibération (CGCT, art. L. 5211-10-1). Ensuite, le code prévoit désormais qu’après chaque renouvellement général des conseils municipaux ou une opération prévue aux articles L. 5211-5-1 A ou L. 5211 -41-3 du CGCT, le président de l’EPCIFP inscrit à l’ordre du jour de l’organe délibérant « un débat et une délibération sur les conditions et modalités de consultation du conseil de développement prévu à l’article L. 5211-10-1 » (CGCT, art. L. 5211-11-2, I, modifié par la loi précitée, art. 1, I). Enfin, la loi vient mettre fin à une incertitude dans la mesure où elle permet désormais à une partie ou à l’ensemble des EPCIFP membres d’un pôle d’équilibre territorial et rural (PETR) de confier à ce dernier la mise en place d’un conseil de développement commun, dans les conditions prévues au IV de l’article L. 5741-1 du CGCT. Cette option doit être adoptée par délibérations des organes délibérants des EPCIFP volontaires (CGCT, art. L. 5211-10-1, I, al. 3,nouv. issu de la loi précitée, art. 80, II, 3°, c)).

La loi crée une nouvelle instance participative, le « conseil consultatif », dédié aux communes des zones rurales. Elle est issue d’un amendement en séance publique à l’Assemblée nationale du groupe « Gauche démocrate et républicaine », qui proposait la création de « conseils de village » dont l’objectif était de « raffermir le dialogue » entre les municipalités et les « lieux de vie épars » que sont les bourgs et les hameaux. Discuté, l’article 40 de la loi crée finalement un article L. 2143-4 dans le CGCT. Celui-ci prévoit, dans les communes de moins de 3 500 habitants, la possibilité de créer, pour chaque bourg, hameau ou groupement de hameaux un « conseil consultatif ». Ce conseil « peut être consulté par le maire sur toute question. Il est informé de toute décision concernant la partie du territoire communal qu’il couvre ». Il est créé par le conseil municipal, éventuellement sur la demande des habitants (demande qui n’a rien de contraignant). Le conseil municipal en fixe la dénomination, la composition et les modalités de fonctionnement, mais il doit le faire, ce qui est original, après avoir consulté les habitants selon les modalités qu’il détermine. Bien qu’ils soient proches des « comités consultatifs » de l’article L. 2143-2 du CGCT, ils s’en distinguent sur quelques points et ne doivent pas être confondus avec.

Enfin, le texte introduit des dispositions relatives aux règles générales de la participation, en ce qui concerne les collectivités territoriales d’une part, et en ce qui concerne les intercommunalités d’autre part. À propos des collectivités territoriales, l’article L. 1111-2 du CGCT énonçait déjà un certain nombre de missions auxquelles les communes, les départements et les régions concourent avec l’État. Dans sa version en vigueur depuis le 29 décembre 2019, cet article prévoit que les collectivités « peuvent associer le public à la conception ou à l'élaboration de ces politiques, selon les modalités prévues à l'article L. 131-1 du Code des relations entre le public et l'administration [CRPA] ». Cela n’aura pas d’impact pratique : l’article L. 131-1 du CRPA, qui pose les règles des consultations ouvertes facultatives, est déjà applicable aux collectivités territoriales. Cette disposition a donc plutôt un intérêt symbolique, car elle montre que le législateur endosse les principes contenus à l’article L. 131-1, alors même que cet article n’a encore que valeur réglementaire, puisque l’ordonnance relative aux dispositions législatives du CRPA n’a pas été ratifiée. En ce qui concerne les EPCI à fiscalité propre, l'article 1^er de la nouvelle loi crée un article L. 5211-11-2 dans le CGCT qui prévoit que « les conditions et modalités […] d'association de la population à la conception, à la mise en œuvre ou à l'évaluation des politiques de l'établissement public » font l'objet d'un débat et d'une délibération inscrits à l'ordre du jour de l'organe délibérant de l'EPCI par son président après chaque renouvellement général des conseils municipaux ou une opération prévue aux articles L. 5211-5-1 A ou L. 5211 -41-3. Cela est aussi à cette occasion que sont débattues et déterminées les conditions et modalités de consultation du conseil de développement, ainsi que cela a été mentionné plus haut. Dans les intercommunalités à fiscalité propre, les conditions de la participation du public sont donc déterminées par l'organe délibérant régulièrement et à titre obligatoire.

Globalement, ce texte n’apporte donc pas de révolution majeure, mais seulement des évolutions à la marge, qui ne bousculeront pas le modèle participatif local français.