Continuité administrative et covid-19 : impact sur les élections et le fonctionnement institutionnel des collectivités

1. Présentation de l’ordonnance « élections »

Le second tour des municipales, qui devait se tenir le 22 mars 2020, est reporté « au plus tard en juin 2020 ». Sa date sera fixée par décret pris le 27 mai 2020 au plus tard, dans l’hypothèse où la situation sanitaire le permettrait.

L’ordonnance n^o 2020-390 du 1^er avril 2020 relative au report du second tour du renouvellement général des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers de Paris et des conseillers de la métropole de Lyon de 2020 et à l'établissement de l'aide publique pour 2021 vient préciser les conditions d'organisation du report du second tour des élections municipales (1.1), tel que fixé par la loi n^o 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face l'épidémie de covid-19. Elle aborde également la démission des candidats (1.2) ainsi que l’aide publique aux partis politique (1.3).

1.1. L’organisation du second tour

Les listes électorales :

L’ordonnance nous précise que le second tour des élections aura lieu à partir des listes électorales et des listes électorales complémentaires établies pour le premier tour (sous réserve des électeurs devenus majeurs ou ayant acquis la nationalité française, des inscriptions et radiations sur décision de justice, des décès).

Par dérogation au Code électoral, jusqu'au lendemain du second tour, ni le maire ni la commission de contrôle ne peuvent radier des listes électorales un électeur. Les inscriptions, autres que celles ci-avant mentionnées, auxquelles ils procéderaient ne seront donc pas prises en compte pour le second tour.

La période complémentaire :

L’article 2 de l’ordonnance prévoit une période complémentaire de dépôt des déclarations de candidature pour le second tour qui sera ouverte à une date fixée par le décret de convocation des électeurs (qui doit intervenir au plus tard le 27 mai 2020) et qui sera close le mardi qui suit la publication dudit décret à 18 heures.

À noter que les candidatures déposées les 17 et 18 mars derniers demeurent valides.

Le cas des communes de moins de 1 000 habitants :

Le second tour porte uniquement sur les sièges non pourvus au premier tour, nonobstant les vacances (les décès par exemple) intervenues avant le second tour.

Les comptes de campagne :

L’ordonnance clarifie les dispositions de la loi du 23 mars 2020 en indiquant que la date limite de dépôt des comptes de campagne est fixée au 10 juillet 2020 pour l'ensemble des listes uniquement présentes au premier tour (à savoir les listes dans les communes où le conseil municipal a été élu dès le premier tour, les listes de candidats non admises ou celles ne présentant pas leur candidature au second tour).

Concernant le contentieux, lorsque le juge administratif est saisi de la contestation d'une élection dans une circonscription où le montant des dépenses électorales est plafonné, il sursoit à statuer jusqu’à la réception des décisions de la commission qui doit se prononcer sur les comptes de campagne dans le délai de trois mois (en principe deux mois) à compter au 10 juillet 2020 (et pour les listes présentes au second tour, à compter du 11 septembre 2020).

Les listes d’émergement :

Pour tenir compte du délai de recours contentieux contre les résultats du 1^er tour (qui a été prorogé par l’ordonnance n^o 2020-305 du 25 mars 2020), l’article 5 de l'ordonnance n^o 2020-390 du 1^er avril 2020 prévoit que les électeurs peuvent, dans toutes les communes, se voir communiquer ces listes, à partir de l'entrée en vigueur du décret de convocation des électeurs pour le second tour, ou à défaut à partir de l'entrée en fonction des conseillers municipaux élus au premier tour. La communication des listes est possible jusqu'à la clôture du délai de recours contentieux prévu par l’ordonnance n^o 2020-390.

1.2. La démission des candidats élus au 1^er tour

La démission des candidats élus au premier tour dont l'entrée en fonction est différée en application de l'article 19 de la loi du 23 mars 2020 précitée ne prend effet qu'après leur entrée en fonction.

1.3. L’aide publique aux partis politiques

La loi du 23 mars 2020 a décalé le délai limite de dépôt des comptes pour les partis politiques pour l'exercice 2019 au 11 septembre 2020.

Ainsi, l'ordonnance adapte le calendrier prévu à l’article 9 de la loi n^o 88-227 du 11 mars 1988 modifiée relative à la transparence financière de la vie politique pour le calcul de la seconde fraction de l’aide publique aux partis politiques pour l’année 2021.

Enfin, l’ordonnance n^o 2020-413 du 8 avril 2020 visant à assurer la continuité de l'exercice des fonctions exécutives locales durant l'état d'urgence sanitaire a été promulguée le 9 avril dernier.

Ses dispositions dérogent aux conditions de remplacement fixées par le Code général des collectivités territoriales (CGCT) en cas de vacance de siège d'un maire ou d'un président d'exécutif local. Il s’agit notamment de faire face au décès de certains exécutifs locaux.

Pour les maires, en cas de vacance pour quelque cause que ce soit (jusqu’au prochain renouvellement effectif des équipes municipales), les fonctions sont provisoirement exercées par un adjoint au maire dans l'ordre du tableau ou des nominations ou, à défaut, par un membre de l'organe délibérant désigné par celui-ci.

Pour les présidents de conseil département, de conseil régional ou d’établissement public de coopération intercommunale, en cas de vacance, pour quelque cause que ce soit, les fonctions sont provisoirement exercées par un vice-président dans l'ordre des nominations ou, à défaut, par un membre de l'organe délibérant désigné par celui-ci, et ce jusqu’à la fin de l’état d’urgence sanitaire.

À côté des problématiques liées aux élections municipales, l’ordonnance n^o 2020-391 dite « institutionnelle » a été promulguée ce même 2 avril 2020, permettant une forme de souplesse pour permettre la continuité administrative des institutions locales.

2. Continuité administrative : aménagement des règles délibératives et de l’exercice des compétences

L’ordonnance n^o 2020-391 du 1^er avril 2020 vise à assurer la continuité du fonctionnement des institutions locales et de l'exercice des compétences des collectivités territoriales et des établissements publics locaux afin de faire face à l'épidémie de covid-19. Globalement, elle renforce les attributions des exécutifs locaux (2.1) et renforce, en contrepartie, l’information des assemblées délibérantes (2.2). Logiquement, les séances peuvent désormais se tenir à distance (2.3).

2.1. Le renforcement des pouvoirs des exécutifs locaux

Pendant la durée de l’état d’urgence sanitaire, pour faciliter la prise de décision rapide, l’exécutif local (maire, président d’établissement public, de conseil départemental, de conseil régional) se voit confier, de droit, la quasi-totalité des attributions qui, auparavant, pouvait lui être déléguée par son assemblée délibérante.

Les exécutifs locaux procèdent également à l'attribution des subventions aux associations et peuvent garantir les emprunts.

Outre ces délégations générales, des délégations particulières sont prévues par l’ordonnance n^o 2020-391 pour l’exercice de certaines compétences. Par exemple, le président du conseil régional peut octroyer des aides aux entreprises relevant d’un régime d’aides préalablement défini par le conseil régional dans la limite de 200 000 € (Ord. n^o 2020-391, art. 10).

En matière financière, l’exécutif est autorisé, au titre de l’année 2020, à souscrire les lignes de trésorerie nécessaires dans une limite correspondant au montant maximum entre (Ord. n^o 2020-391, art. 1, V) :

• le plafond fixé, le cas échéant, par la délibération portant délégation en la matière ;  
• le montant total du besoin budgétaire d'emprunt figurant au budget de l'exercice 2020
• 15 % des dépenses réelles figurant au budget de l'exercice 2020.

À noter que les décisions prises par l’exécutif dans le cadre des délégations accordées peuvent être signées par un élu agissant par délégation ou par certains agents disposant d’une délégation de signature dans les conditions du CGCT.

Les décisions prises en application de ces délégations sont soumises à l’obligation de transmission au représentant de l’État, soit dans les conditions classiques du CGCT, soit de manière dématérialisée (Ord. n^o 2020-391, art. 7).

2.2. En contrepartie, le renforcement de l’information des assemblées délibérantes

La contrepartie des pouvoirs élargis des exécutifs locaux est le renforcement de l’information des élus locaux des décisions prises par délégation.

L’ordonnance n^o 2020-391 prévoit que l’exécutif informe sans délai et par tout moyen les élus des décisions prises par délégation dès leur entrée en vigueur. Il en rend compte également à la prochaine réunion de l’assemblée délibérante.

En outre, les assemblées délibérantes ont la possibilité de modifier ou supprimer les délégations des exécutifs locaux. Cette question est portée à l'ordre du jour de la première réunion du conseil qui suit l'entrée en vigueur de la présente ordonnance.

L’article 2 de l’ordonnance n^o 2020-391 réécrit l’article 10 de la loi n^o 2020-290 du 23 mars 2020. Désormais, pendant la période d’état d’urgence sanitaire, les assemblées délibérantes ne délibèrent valablement que lorsque le tiers (au lieu et place de la moitié) de leurs membres en exercice est présent ou représenté (à défaut, une nouvelle séance est convoquée dans le délai de trois jours où les délibérations se prendront sans condition de quorum).

Chaque élu pourra détenir deux procurations, à la place d’une.

Par dérogation aux dispositions du CGCT, l'organe délibérant des collectivités territoriales et de leurs groupements peut se réunir — dans un délai maximal de 6 jours — à la demande du cinquième de ses membres, sur un ordre du jour déterminé, pour une durée qui ne peut excéder une journée (Ord. n^o 2020-391, art. 3).

L’obligation de réunion trimestrielle des assemblées est suspendue pendant la durée de l’état d’urgence sanitaire.

2.3. La possibilité d’organiser des réunions à distance

L’article 6 de l’ordonnance n^o 2020-391 précise que le maire ou le président peut décider que la réunion de l'organe délibérant se tient par visioconférence ou à défaut audioconférence. Tous les moyens pour procéder à la téléconférence sont autorisés.

Les convocations à la première réunion de l'organe délibérant à distance, précisant les modalités techniques de celles-ci, sont transmises par le maire ou le président par tout moyen.

Nécessairement, les votes ne peuvent qu’avoir lieu au scrutin public, soit par appel nominal, soit par scrutin électronique, dans des conditions garantissant sa sincérité. En cas d’adoption d’une demande de vote secret, la séance ne peut se tenir par voie dématérialisée.

Enfin, conformément à l’article 4 de l’ordonnance n^o 2020-391, l’obligation de consultation des commissions internes, organismes consultatifs (par exemple le CESER, la CTAP, etc.) est suspendue sur décision de l’exécutif. Toutefois, ils doivent être informés des décisions prises.

À noter toutefois que les séances des instances de dialogue social (CT, CHSCT, CAP, CCP) peuvent se tenir par voie dématérialisée dans les conditions prévues par l’ordonnance n^o 2020-347 du 27 mars 2020.

Enfin, il est utile de mentionner le décret n^o 2020-412 du 8 avril 2020 relatif au droit de dérogation reconnu au préfet permet au préfet de région ou de département, par arrêté motivé, de déroger à des normes arrêtées par l'administration de l'État pour prendre des décisions non réglementaires relevant de sa compétence dans certaines matières, telles que l’aménagement du territoire, l’emploi et l’activité économique, les subventions, concours financiers dispositifs de soutien.

Ces dérogations sont soumises à conditions et doivent notamment être justifiées par un motif d’intérêt général et l’existence de circonstances locales, et doivent avoir pour effet de simplifier les démarches administratives.

Globalement, l’ensemble de ces textes ont une influence sur le fonctionnement de la vie administrative, qui ne peut qu’être chamboulé au vu de la situation actuelle liée à la propagation du virus covid-19.

Particulièrement, ces deux ordonnances du 2 avril 2020 ont un impact pour l’une (n^o 2020-390) sur les élections municipales, dont il est impossible de garantir la tenue du second tour à ce jour. Tout dépendra de l’avancée de l’état sanitaire du pays.

Pour l’autre (n^o 2020-391), son impact se résume globalement à faciliter le fonctionnement des institutions locales en dérogeant aux dispositions du CGCT. Elle a pour objectif d'assurer la continuité administrative du fonctionnement et de l'exercice des compétences des collectivités territoriales et des établissements publics locaux.